Bericht zur Veranstaltung am 20. September 2006

Das Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Kommission (ECHO) ist nach den USA der zweitgrößte Geber humanitärer Hilfe. In den letzten Jahren gab es auf europäischer Ebene eine Vielzahl von Veränderungen in diesem Politikfeld. ECHO bekam bei der letzten Reform der EU-Kommission den Status einer eigenen Generaldirektion. Gleichzeitig tauchten neue Akteure auf dem Feld der humanitären Hilfe auf, wie zum Beispiel das Militär oder die im Barnier-Bericht vom Mai 2006 vorgeschlagene europäische Katastrophenschutztruppe.

Moderator Jürgen Lieser, stellvertretender VENRO-Vorsitzender und Sprecher der VENRO „Arbeitsgruppe Humanitäre Hilfe“, stellte zunächst die „Lessons learnt“ aus den gestiegenen politischen und qualitativen Anforderungen an die humanitäre Hilfe in den Mittelpunkt der dritten Veranstaltung der Bonner Impulse 2006: Wie ist das derzeitige Rollenverhältnis zwischen ECHO und den nicht-staatlichen humanitären Hilfsorganisationen zu bewerten und wie soll es in Zukunft gestaltet werden? Welche qualitativen Standards in der humanitären Hilfe sind erforderlich oder werden bereits umgesetzt? Wie kann die Reaktionsfähigkeit der EU auf Krisen und Katastrophen verbessert werden?

Mit humanitärer Hilfe sei einerseits die rein operative Tätigkeit gemeint, also die konkreten Unterstützungsmaßnahmen, die freiwillig und uneigennützig von Hilfsorganisationen oder staatlichen Institutionen wie beispielsweise ECHO als Antwort auf eine existenzbedrohende Not bei humanitären Krisen und Katastrophen organisiert werden. Neben diesem operativen Aspekt sei humanitäre Hilfe aber auch eine politische Kategorie in einem komplexen Umfeld und habe als eigenständiges Politikfeld in den vergangenen zehn bis fünfzehn Jahren an Bedeutung gewonnen. Die humanitäre Hilfe, so Lieser, sei zunehmend zum Spielball politischer und militärischer Interessen geworden, was bisweilen zu einer Verwischung der Grenzen zwischen politischem und humanitärem Handeln geführt habe.

ECHO, die EU-Mitgliedstaaten und die Nichtregierungsorganisationen
Thorsten Münch, Kommissionsbeamter der Kommunikations- und Informationsabteilung beim Europäischen Amt für Humanitäre Hilfe, betonte die Effizienz und Attraktivität von ECHO. 2001 sei ein neues Verfahren für eine schnelle Mittelvergabe eingeführt worden, wodurch es möglich sei, innerhalb von maximal 72 Stunden bis zu drei Millionen Euro den Partnern zur Verfügung zu stellen. ECHO konnte beispielsweise bei dem Erdbeben auf der indonesischen Insel Java vom 27. Mai 2006 noch am selben Tag zwei Millionen Euro bewilligen. Des Weiteren bewertete Münch die sehr enge Zusammenarbeit mit den Partnern als positiv. NRO erhalten rund sechzig Prozent des Budgets, VN-Organisationen dreißig Prozent und die Rote-Kreuz-Familie rund zehn Prozent. Die von ECHO geleistete Hilfe zeichne sich dadurch aus, dass die Mittelvergabe rein bedürfnisorientiert erfolge, also ohne jegliche Vorbedingungen. Als Mehrwert von ECHO gegenüber bilateralen Programmen nannte Münch die EU-weite Koordinierung der humanitären Hilfe. In einigen Mitgliedstaaten sei eine Tendenz zu beobachten, dass bestimmte Regionen bevorzugt werden, wohingegen ECHO in über sechzig Ländern global aktiv sei. Ein weiterer Vorteil von europäischer humanitärer Hilfe sei ein sehr ausgeglichenes Budget. Bei einigen Ländern gebe es die Tendenz, dass die Budgets bei hohem medialem Interesse an einer Krise hochgefahren werden und im darauf folgenden Jahr wieder absinken.

Zum Zusammenspiel von Auswärtigem Amt und ECHO und der Rolle Deutschlands in der humanitären Hilfe der EU wies Clemens Kroll vom Auswärtigen Amt, Arbeitsstab Humanitäre Hilfe, zunächst darauf hin, dass alle Nationalstaaten in der EU neben ECHO ihre eigenen humanitären Programme unterhalten. Dies sei insofern wichtig, da jeder Staat das Bedürfnis habe, in Krisensituationen helfend zur Seite zu stehen. Zum Umfang der bilateralen Hilfen erklärte Kroll, dass der Arbeitsstab für Humanitäre Hilfe in Berlin über ein Budget von rund 50-60 Millionen Euro verfüge, was im Vergleich zum Budget von ECHO nur ein Zehntel ausmache. Es seien aber auch überplanmäßige Ausgaben möglich. Die Zusammenarbeit mit ECHO bewertete Kroll als ausgezeichnet. Deutschland sei eines der wenigen europäischen Länder, das die gleiche Philosophie wie ECHO vertrete. Der Arbeitsstab Humanitäre Hilfe arbeite ebenfalls zum großen Teil mit deutschen NRO zusammen, die etwa 50 Prozent der Mittel erhalten. „ECHO ist eine ausgezeichnet organisierte Struktur“, lobte Kroll die praktische Zusammenarbeit mit ECHO. Der Ausschuss für humanitäre Hilfe (HAC, Humanitarian Aid Committee) von ECHO, in dem alle 25 Mitgliedstaaten der EU vertreten sind, treffe monatlich zusammen und sei stets gut vorbereitet und strukturiert. 

Auf den Einwand, dass es bei der Vergabe der ECHO-Mittel ein Ungleichgewicht zwischen den Mitgliedsländern und eine unterproportionale Berücksichtigung deutscher NRO gegeben habe, räumte Kroll ein, dass Klagen der deutschen NRO vom Auswärtigen Amt aufgenommen und mit ECHO besprochen worden seien. Die  prozentuale Verteilung der Mittel habe sich inzwischen verbessert. Ein Problem stelle jedoch der Rahmenvertrag FPA (Framework Partnership Agreement) dar, den ECHO mit den Hilfsorganisationen abschließe, um als Partner berücksichtigt zu werden. Die Anforderung dafür hätten bisher nur wenige deutsche NRO erfüllt. Im Vergleich zu südeuropäischen Ländern sei die Zahl der Anträge deutscher NRO an ECHO wesentlich geringer.

Kathrin Schick, Direktorin von VOICE (Voluntary Organisations in Cooperation in Emergencies) wurde nach dem Verhältnis zwischen NRO und ECHO befragt und nach den Vorstellungen von VOICE über die zukünftige Entwicklung der europäischen humanitären Hilfe. ECHO unterliege bestimmten Gesetzen, speziell in Bezug auf die Finanzierung. ECHO habe strenge Regeln wie auch der Rest der Europäischen Kommission, trotz Leistung von humanitärer Hilfe über die NRO. Als positiv bewertete Schick, dass die NRO und ECHO über die letzten zehn Jahre hinweg gemeinsam in einem Konsultationsprozess versucht haben, das Rahmenwerk zu beeinflussen. Der Partnerschaftsrahmenvertrag stellt die Kriterien für die Auswahl der Partner auf und verfolgt somit das Ziel, eine langfristige Kooperationsbeziehung zwischen ECHO und den NRO aufzubauen, um eine zügige, wirksame und effiziente Hilfe sicherzustellen.

Schick stellte fest, dass humanitäre Hilfe heute von vielen neuen Akteuren dominiert werde und „jeder gerne ein Stück des humanitären finanziellen Kuchens haben möchte“. Im Hinblick darauf hob sie hervor, dass die NRO und ECHO gemeinsame Grundprinzipien der humanitären Hilfe, wie Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Neutralität, verteidigen. Dies sei ein wesentlicher Unterschied zu anderen Akteuren, wie Militär oder Organisationen des Zivilschutzes, die teilweise auch von nationalen Interessen gesteuert werden. Bezüglich der Organisationen des Zivilschutzes, die humanitäre Hilfe leisten, bestehe eine Konkurrenzsituation zwischen den Mitgliedstaaten und ECHO. Es sei sehr wichtig, den Mehrwert der NRO gegenüber dem Militär oder dem Zivilschutz zu nennen, da ECHO nicht daran gebunden sei, weiterhin sechzig Prozent seines Budgets an die NRO zu geben. Die NRO, die mit ECHO zusammenarbeiten wollen, müssen hohe qualitative Standards erfüllen, dies stehe außer Frage, so Schick, doch seien die bürokratischen Strukturen der EU-Kommission oftmals hinderlich für die konkrete Arbeit. Für die Zukunft sieht sie dahingehend eine Tendenz, dass nur die größten NRO noch Partner von ECHO sein werden. Die Arbeit von VOICE bestehe zum einen in dem Konsultationsprozess und Training für die Mitglieder von VOICE, zum anderen gelte es, verstärkte Lobbyarbeit durch die NRO zu leisten, um der Entwicklung, die humanitäre Hilfe zu instrumentalisieren, entgegenwirken zu können.

Unabhängigkeit der humanitären Hilfe in Gefahr?

Prof. Dr. Horst Fischer, Akademischer Direktor des Instituts für humanitäres Völkerrecht (IFHV) an der Ruhr-Universität-Bochum und „Professor for International Humanitarian Law“ an der Rijksuniversität Leiden, nannte 6 Punkte, mit deren Hilfe man festmachen könne, was Politisierung der humanitären  Hilfe bedeuten kann:

1. Interesse des Staates an der humanitären Hilfe
2. Bereitstellung von finanziellen oder anderen Ressourcen
3. Versuch der Veränderung oder Beeinflussung aus der Sicht des Staates oder das Einbringen politischer Argumente in die humanitäre Hilfe
4. Intervention 
5. Rechtliche Regelung, zwischenstaatliche Vereinbarungen
6. Etablierung zwischenstaatlichen Strukturen, wie beispielsweise ECHO vor 14 Jahren, um humanitäre Hilfe selbst zu organisieren.

Es müsse also berücksichtigt werden, so Fischer, auf welchem staatlichen Feld man sich bewegt und welche Perspektive man wählt: die Perspektive des Opfers, die der Politik oder die der humanitären Organisationen. Seit etwa 15 Jahren habe man es mit einem veränderten Konfliktfeld zu tun. In den 90ern (Somalia, Ruanda, Jugoslawien) habe es einen Bedarf an Schutz und einen Bedarf an Zugang auf der Seite der NRO bei der humanitären Hilfe gegeben. Eine Erweiterung der Aktionsfelder und eine Ausweitung der Akteure habe stattgefunden. Als Politisierung könne man die Reaktion der Staaten auf Gewaltkonflikte und auf den formulierten Bedarf der humanitären Organisationen bezeichnen. So sei das Interesse an humanitärer Hilfe gestiegen. ECHO wurde in einer Phase gegründet, in der diese Konflikte entstanden oder bereits existent waren. Neue Organisationsstrukturen wurden geschaffen, und auf den expliziten Wunsch der Organisationen sei das Militär eingesetzt worden, um die humanitäre Hilfe zu schützen. Ebenfalls habe eine Aufstockung der Finanzen stattgefunden.

Dies alles falle in den  Bereich der Politisierung. In den ersten fünf Jahren des neuen Jahrzehnts seien andere Bedürfnisse formuliert worden. Der Ruf nach Unabhängigkeit war eine Reaktion auf die 90er Jahre, aber auch auf den Afghanistankonflikt und den Irakkrieg. Der in der Europäischen Verfassung genannte Vorschlag eines europäischen Freiwilligencorps sei ebenfalls eine Reaktion auf diese Art von Konflikten gewesen und aus Sicht der Politik auch, um auf die Unfähigkeit von Hilfsorganisationen angemessen zu reagieren. Anders als noch in den 90ern habe es nun auf staatlicher Seite den expliziten Wunsch gegeben, selbst in der humanitären Hilfe aktiv zu werden und bestimmte Funktionen zu übernehmen.

 „Die Unabhängigkeit ist bedroht“, so Fischer, „wenn nicht mehr deutlich ist, wer hilft: der Soldat oder der humanitäre Helfer.“ Eine solche Vermischung führe dann zur Bedrohung des Helfers und der Hilfe. Fischer merkte an, dass es vielleicht eine Art von Konditionierung durch die Medienberichterstattung gebe, die uns nicht deutlich sei. „Eine Bedrohung ist da, aber die Bedrohung ist nicht fixierbar, weil sie immer abhängig von der Katastrophe selber und von der Reaktion der Staatengemeinschaft ist.“

Reaktionsfähigkeit der EU verbessern – Humanitäre Hilfe reformieren?

Münch stellte fest, dass ein europäisches Freiwilligencorps den Qualitätsanforderungen der framework partnership agreements von ECHO nicht standhalten würde. Bislang gebe es keine offizielle Stellungnahme von Seiten der Europäischen Kommission zum Barnierbericht. Innerhalb von ECHO widerspreche dieser Vorschlag jedoch der Denkweise und dem Ansatz, dass man Qualität fordern müsse.

Als problematisch befand Kroll, dass die Diskussion, wie Europa schneller und effektiver auf Katastrophen reagieren könne, in verschiedenen Gremien stattfinde. ECHO sei hierfür nicht der einzige Ansprechpartner des Auswärtigen Amtes. Die Europäische Kommission sollte daher zu einer gemeinsamen Linie finden, so Kroll. Der Vorschlag der Errichtung eines  Freiwilligencorps entspreche nicht den Vorstellungen des Arbeitsstabs Humanitäre Hilfe. „Das sind genau nicht die Leute, die wir vor Ort brauchen.“ Diesen fehle die Lebenserfahrung im Umgang mit schwierigen Krisen. Auch bei der von Barnier vorgeschlagenen professionellen europäischen Eingreiftruppe habe das Auswärtige Amt große Bedenken. Der Bundesrat habe sich mehrfach deutlich dazu geäußert, dass Katastrophenschutz Ländersache sei, daher könne die Europäische Kommission diese Aufgabe nicht  einfach übernehmen.  Ob diese Vorschläge also sinnvoll seien, wagte Kroll zu bezweifeln.


Schick war der Ansicht, dass die EU und die NRO bei der Tsunami-Katastrophe sehr gut gearbeitet hätten und dies durch entsprechende Evaluierungen belegt sei. „Neue staatliche Strukturen den angeblich unkoordinierten NRO entgegenzustellen ist daher der falsche Weg“, so Schick. Der Zivilschutz mache gute Arbeit in Europa, leiste nun aber auch in denselben Gebieten wie die NRO humanitäre Hilfe und es entstehe der Eindruck, als gebe es dort keine humanitäre Hilfe. Sie kritisierte auch, dass es sich bei dem Zivilschutz in Südeuropa  teilweise um paramilitärische Organisationen handelt. Konflikte entstünden dann, wenn nicht mehr klar sei, wer unabhängige professionelle Hilfe leiste. Die Frage sei vielmehr, so Schick, ob nicht die EU ein Bedürfnis nach internationaler Sichtbarkeit habe. Dies gelte insbesondere für Krisen von hohem medialem Interesse. Dies könne schließlich dazu führen, dass ECHO und die NRO nur noch bei Krisen, die keinen interessieren, humanitäre Hilfe leisten.

Fischer gab zu bedenken, dass viele nationale Interessen, die auf staatlicher Ebene nicht durchgesetzt werden können, auf die europäische Ebene verlagert werden. Es stelle sich die Frage, wo das Interesse für Vorschläge wie das Freiwilligencorps oder die im Barnierbericht vorgeschlagene Eingreiftruppe herkomme, obwohl diese Ideen weder von den NRO noch von einigen Mitgliedstaaten als gut befunden worden waren. Diese Vorschläge genügen nicht den Kriterien, die über 12 Jahre in Brüssel entwickelt worden sind, so Fischer. Diese Art von Politikgestaltung in Brüssel müsse näher betrachtet werden.

Lernen aus Krisen?

Gefragt nach den zentralen Herausforderungen für die Zukunft und nach den Lehren aus den Krisen, meinte Fischer, dass sowohl die EU als auch die NRO und die Außenämter bei der Qualität der humanitären Hilfe viel gelernt hätten. Wenig gelernt worden sei hingegen bei der Vernetzung der verschiedenen Ebenen. Um die Zusammenarbeit zwischen Institutionen zu verbessern sei es notwendig, eine europäische Politikdiskussion zu führen. Abschließend hob er hervor, dass humanitäre Hilfe nur dann möglich sei, wenn die Hilfsorganisationen Politik verstehen und sich selbst politische Kriterien für die eigenen Entscheidungen aneignen. Eine zentrale Herausforderung sei die Lobbyarbeit auf verschiedenen Ebenen zum Begriff der Humanität und zu dem, was humanitäre Hilfe bedeute.

ECHO versuche, so Münch, das vom Militär übernommene Terrain humanitärer Hilfsleistungen, durch Leistungen der NRO genauso qualitativ hochwertig abzudecken. Die NRO sollen dahingehend gefördert werden, dass sie unabhängig vom Militär kompetente und professionelle Hilfe leisten können. Er bekräftigte auch, dass Lobbyarbeit zwar nicht direkt die Aufgabe von ECHO sei, doch müsse bei politischen Entscheidungen verstanden werden, wo die Unterschiede bei den einzelnen Akteuren liegen und wer demzufolge welche Rolle einnehmen kann. „Die politische Rückkoppelung in das EU-interne System muss verbessert werden.“ Münch machte deutlich, dass „wir innerhalb der europäischen Institutionen unsere Lobbyarbeit für den weiteren Fortbestand einer unabhängigen humanitären Hilfe deutlich verstärken müssen“.

Kroll sieht eine zentrale Herausforderung in der klaren Regelung von Zuständigkeiten innerhalb der Europäischen Kommission. Es müsse deutlich gemacht werden, wer humanitäre Hilfe und wer Katastrophenschutz leiste und wo es Überschneidungen gebe. Verbesserungen seien insbesondere bei der Abstimmung zwischen den beiden Generaldirektionen  notwendig.

Schick: „Wir müssen akzeptieren, dass wir nicht die einzigen Akteure sind, und dass das Bild sich ändert.“ Eine bessere Koordinierung auch mit dem Militär und dem Zivilschutz müsse stattfinden. „Wir müssen auch zeigen, was der Mehrwert der NRO ist.“ Laut Schick sei es vor allem notwendig, nicht nur die Zuständigkeiten klar zu regeln, sondern auch die Koordination innerhalb der EU zu verbessern. Eine Vernetzung von Militär und Zivilschutz mit der humanitären Hilfe sowie die Lobbyarbeit sind wichtige Herausforderungen. „Humanitäre Hilfe ist Politik, aber keine politisierte humanitäre Hilfe.“ Es bestehe ein Zusammenhang zwischen guter humanitärer Hilfe im Feld und guter politischer Arbeit in der EU. Die deutsche EU-Präsidentschaft im nächsten Jahr biete eine gute Gelegenheit, auf diese Anliegen aufmerksam zu machen.

Von Christine Schultze (VENRO)