Bericht zur Veranstaltung am 4. April 2006

„Kein Mensch verlässt gerne seine Heimat, seine Familie, seine Freunde. Es ist immer schön, zu Hause zu sein. Die Leute sind aber gezwungen, weit entfernt von ihren Ländern zu leben. Sie machen das nicht ‚just for fun’, sind keine Touristen die rausgehen um Spaß zu haben und dann wieder zurück kommen.“ (Eugène-Richard Gasana)

Die EU ist gegenwärtig bemüht, eine gemeinschaftliche europäische Migrationspolitik zu formulieren. Seit dem Vertrag von Amsterdam 1997 strebt die EU eine gemeinsame Asylpolitik an. Im Tampere Programm von 1999 entschloss sie sich zu einer kohärenten Migrationspolitik und mit dem Haager Programm von 2004 wurde Migration zu einem Querschnittsthema, das in allen Außenbeziehungen der EU berücksichtigt werden soll. Schließlich besitzt das Thema hohe Aktualität. Die dramatischen Ereignisse vor den spanischen Exklaven in Nordafrika haben den Zusammenhang von Migration und Entwicklung auf die politische Agenda und in die Schlagzeilen der internationalen Presse gebracht. Berichte über im Mittelmeer ertrunkene Flüchtlinge aus Nordafrika sind zu einer traurigen Alltagsmeldung geworden. 

Was muss sich in der Entwicklungs- und Migrationspolitik der EU ändern? Wie muss eine Migrationspolitik aussehen, die der Entwicklung in den Herkunftsländern förderlich ist? Welche Rolle kann dabei die Diaspora spielen? Und schließlich: Welche Widerstände müssen in den Entsende- und Empfängerländern überwunden werden? Dass auf diese Fragen, die im Zentrum der Auftaktveranstaltung der Bonner Impulse 2006 standen, noch vielfach Antworten gesucht werden, zeigte der hohe Besucherandrang im Bonner Haus der Geschichte. Über 70 BesucherInnen wollten wissen, welche Lösungsvorstellungen die PodiumsteilnehmerInnen vertreten. Die Diskussion sollte dabei vor allem die Chancen von Migration berücksichtigen.

Moderatorin Renate Wilke-Launer (Der Überblick) hob zunächst die Bedeutung von Migration für die Entwicklungsländer hervor. So übertreffen die Rücküberweisungen in die Heimatländer die Summe aller Entwicklungsgelder.

Was muss sich in der Entwicklungs- und Migrationspolitik der EU ändern?

Prof. Dr. Thomas Faist vom Centre on Migration, Citizenship and Development der Universität Bielefeld stellte einleitend fest, dass sich in der EU-Politik bereits ein kognitiver Wandel vollzogen habe. Transnationale Migration sei von einem Entwicklungsproblem (Stichwort: brain drain) zu einem Lösungsbeitrag mutiert. Tatsächlich habe sie ein riesiges Entwicklungspotenzial, welches von der EU zunehmend wahrgenommen werde. Noch in den 90er Jahren wurde eine Politik der Begrenzung der Flüchtlingsströme durch den sogenannten  root-causes approach verfolgt. Ziel war es, durch die Stabilisierung der Entsendeländer die Flüchtlingsströme zu stoppen. Ergänzt wurde diese Politik durch eine restriktive Migrationskontrolle an den Grenzen der EU. Schnell wurde jedoch erkannt, dass die Erhöhung der Einkommen die Wahrscheinlichkeit von Migration erhöht. Gegenwärtig wird daher die politische Strategie der Konditionalisierung von Entwicklungszusammenarbeit verfolgt, um illegale Migration und Schleuserkriminalität zu bekämpfen. In sämtlichen Abkommen, die die EU mit Drittländern abschließt, wird die Zahlung von Entwicklungsgeldern mit Migrationskontrolle verknüpft. Als positive Entwicklung sieht Faist, dass diese Konditionalität auch durch einen verstärkten politischen Dialog ergänzt wird.

Er beklagte jedoch, dass die europäische Migrationspolitik den Zusammenhang von Entwicklung und Migration noch nicht ausreichend berücksichtige. Vielmehr herrsche „ein ganz starkes Missverhältnis zwischen Schutz- und Entwicklungszielen europäischer Migrationspolitik vor“. Die EU sollte mit den erklärten Absichten der Koppelung von Entwicklung und Migration Ernst machen und die für Anrainerstaaten zur Migrationskontrolle bereitgestellten Mittel weit stärker um solche für Entwicklungszwecke ergänzen. Denn bisher werden die 10 – 12 Mrd. Euro zu 90 Prozent für die Kapazitäten einer Kontrollinfrastruktur verwendet.

Die europäische Migrationspolitik sei zudem immer noch zu 99 Prozent in den nationalen Politiken verortet. „Die EU hat es seit 1997 nicht geschafft, zu einer gemeinsamen Migrationspolitik zu kommen. Nur in den Punkten Asylabschottung und – in positiver Weise – dem Entwicklungsdialog ist sich die EU einig. In Relation zur nationalen Politik ist die EU ein kleiner Akteur.“ Hauptsächlich werden die Migrationsabkommen auf bilateraler Ebene abgeschlossen, wodurch ein Machtungleichgewicht von Entsende- und Aufnahmeländern entstehe. Notwendig sei ein supranationales Migrationsregime. Trotz hehrer Absichtserklärungen und den Vorschlägen der Internationalen Kommission für Migration scheint dies laut Faist noch in weiter Ferne zu sein.

Dr. Günter Bonnet vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) betonte aber gerade die Notwendigkeit einer Harmonisierung der Migrationspolitiken der EU-Mitgliedstaaten, um die Verhandlungspartner für die Entwicklungsländer zu reduzieren. Auch er stelle in jüngerer Zeit einen anderen „Drive“ des Themas fest. Migration sei eine Chance für Entwicklungsländer. „Es kommt nur darauf an, ob wir sie auch nutzen.“ Die aktuellen Entwicklungen in der EU gingen in die richtige Richtung, der sich das BMZ anschließe.

Auch VENRO-Geschäftsführerin Dr. Ulla Mikota sieht in den aktuellen Strategiepapieren der EU einen Schritt in die richtige Richtung. Aufgabe für die NRO sei es nun, konkrete Schritte zur Implementierung einzufordern, damit der wohlfeilen Rhetorik auch Taten folgen. Sie nannte die folgenden Indikatoren, an denen die NRO die weiteren Entwicklungen der europäischen Migrationspolitik künftig kritisch verfolgen werden:

1.      Die entwicklungspolitischen Maßnahmen seien in den Mittelpunkt der EU-Migrationspolitik zu stellen, um die Ursachen von Migration zu bekämpfen. Die EU sei hierbei der entscheidende Akteur, wie Ulla Mikota an Thomas Faist gewandt erklärte. Die Migrationsursachen seien häufig in einer Zwangslage begründet, aus der sich Menschen befreien wollen. Insbesondere trage Perspektivlosigkeit zu einer solchen Zwangslage bei.

2.      Die aktuelle Politik versuche, die Menschen pauschal abzuhalten und in die Illegalität zu drängen. Dabei müssten die Migrantengruppen aber differenziert wahrgenommen werden. Denn insbesondere Jugendliche leiden unter der Perspektivlosigkeit und der Armut eines Landes. Ihnen dürfe nicht pauschal der Zugang in die EU verwehrt werden. Dabei hob sie vor allem die besondere Situation und Rolle von Migrantinnen hervor. In diesem Zusammenhang warnte sie vor den Vorschlägen zu Auffanglagern in Nordafrika. Die Erfahrung mit anderen Flüchtlingslagern zeige, dass gerade dort die Lage von Frauen dramatisch schlecht sei.

3.      Die konkrete Problemlösung dürfe nicht in die Transit- oder Herkunftsländer übertragen werden und die dortigen Maßnahmen nicht primär ordnungspolitischer Natur sein.

4.      Ulla Mikota plädierte für die Förderung und den aktiven Ausbau legaler Migration unter anderem durch Kurzzeitmigration. Aber auch durch vielfältige andere Möglichkeiten könne illegale Migration bekämpft und damit Menschenhandel, Schleuserkriminalität und Flüchtlingsdramen eingedämmt werden.

Die Migrations- und Entwicklungspolitik der EU dürfe nicht nur von der EU bestimmt sein, sondern müsse im Dialog mit der Afrikanischen Union (AU) entwickelt werden, forderte Eugène-Richard Gasana, Botschafter der Republik Ruanda, womit er die direkte Zustimmung von Günter Bonnet fand. Herr Gasana lenkte den Blick auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit, die seines Erachtens nicht ausreichend praktiziert werde. Der Ausbau der Infrastruktur und Energieförderung gehören genauso zu einer Entwicklungspolitik, die Perspektiven für die Menschen aufbaut, wie Demokratieförderung. Investitionen in Entwicklungsländer und der Abbau von Handelsbarrieren seien der Schlüssel für die Bekämpfung der Migrationsursachen. Jedoch wies auch Gasana darauf hin, dass es in der Regel nicht die Ärmsten der Armen sind, die sich zur Migration gezwungen sehen. Vielmehr hätten die meisten von ihnen Schulen und Universitäten besucht. Notwendig sei es daher, Geld für Projekte auszugeben, die Perspektiven schaffen. Statt Zukunftsangst müsse den Menschen Hoffnung auf Prosperität gegeben werden. Dies würde den Druck zu emigrieren vermindern.

Wie muss eine Migrationspolitik aussehen, die der Entwicklung in den Herkunftsländern förderlich ist?

Günter Bonnet beobachtet derzeit eine zunehmend entwicklungspolitisch orientierte Diskussion in der europäischen Migrationspolitik. Das Potenzial von Migration für die Entwicklung der Herkunftsländer würde dabei in den Vordergrund treten. Das geweckte internationale und europäische Interesse an Migration eröffne Entwicklungsländern die Möglichkeit, Gehör für Migrationsursachen (Armut, Krieg, Umweltzerstörung, etc.) zu finden, für deren Bewältigung sie die Unterstützung der EU benötigen würden. Als Herausforderungen bezeichnete er in diesem Zusammenhang:

1.      Die Gestaltung der Rücküberweisungen, indem Transferkosten minimiert werden und Möglichkeiten geschaffen werden, damit die Mittel für Investitionen genutzt werden können.

2.      Die Steuerung der zirkulären Migration auch zwischen den Entwicklungsländern.

3.      Die Bekämpfung der negativen Auswirkungen von brain drain.

Die EU-Länder sollten laut Faist selektiv mehr Kurzzeitmigration erlauben, denn gerade Kurzzeitmigranten senden besonders viele Rücküberweisungen. Als Beispiel nannte er die Gastarbeiter in Deutschland (1961-1973), von denen zwei Drittel zurückkehrten. Kurzzeitmigration stelle eine begrenzte Alternative zu illegaler Migration und permanenter Immigration dar. Aber schon ein geringer Anteil, der sesshaft wird, kann zu polit-ökonomischen und kulturellen Konsequenzen führen. Innenpolitische Probleme der Integration werden dann zu leicht mit der Migrationspolitik verknüpft. Die umstrittene Freizügigkeit innerhalb der EU sei ein Beleg hierfür. Er warnte davor, Kurzzeitmigration als umfassende Lösung anzusehen.

Die EU-Migrationspolitik müsse langfristig angelegt sein, Hilfe zur Selbsthilfe leisten, businessorientiert sein und Investitionen fördern, so Eugène-Richard Gasana. Budgethilfe sei dabei gezielter einzusetzen und dürfe keine korrupten Regime unterstützen. Dann wäre sie aber das effektivste Mittel zur Entwicklung eines Landes.

In der Diskussion wurde deutlich, dass ein ganz wichtiges Element auf dem Weg zu einer entwicklungsfreundlichen Migrationspolitik die Erhöhung der Wahlmöglichkeiten für MigrantInnen ist. Dies gelte, wie Thomas Faist darstellte, insbesondere für die Gruppe der Wissenschaftler im Kampf um die „besten Köpfe“, die mit ihren Kollegen in den Herkunftsländern in Kontakt blieben. Die Politik sei hier vor allem aufgefordert, sich zurückzuhalten und Freiräume zu lassen. Sicherheitspolitisch motivierte Regulationen seien zu minimieren. MigrantInnen seien in der Regel kreative Menschen, die auch Ideen und wirtschaftliche Innovationen transferieren. Dies könne jedoch nicht von der Politik gesteuert werden. Genauso gelte dies für andere Gruppen, denen Wahlmöglichkeiten eingeräumt werden müssten, wie Ulla Mikota erläuterte. Ziel der EU-Migrationspolitik solle darin liegen, dass niemand mehr aus „Zwang“ migrieren muss, sondern dass eine tatsächliche Freiwilligkeit gegeben ist, bei der Migration eine von mehreren Optionen ist. Teil dieser Wahlmöglichkeiten müssten auch zeitlich begrenzte Auslandsaufenthalte und -erfahrungen sein.

Welche Rolle kann die Diaspora spielen?

Im globalen Süden sei, so Thomas Faist, eine verstärkte Hinwendung nicht nur zur Förderung von Rückkehrmigration, sondern vor allem auch zu den Beiträgen der im Ausland lebenden „Diaspora“ zu verzeichnen. Die Diaspora müsse jedoch differenziert wahrgenommen werden, da sie keine homogene Gruppe, sondern ein Konglomerat von Akteuren umfasse.

Faist nannte drei Arten von Ressourcenflüssen, die in den Blick genommen werden müssten:

1.      Finanzielle Ressourcen: Rücküberweisungen von Migranten und Migrantengruppen

2.      Wissensressourcen: Migration von Fachkräften und Wissenstransfer

3.      Politische Ressourcen: Transfer von rechtlichen und politischen Konzepten

Die durchaus produktive Rolle der Diaspora müsse gestärkt werden. Die Zusammenarbeit mit der Diaspora sei bisher vernachlässigt worden, was Günter Bonnet mit Blick auf die Praxis bestätigte. Gleichzeitig warnte Faist davor, in der Diaspora eine kompensatorische Rolle für ODA zu suchen. Um ein realistisches Bild  von den Entwicklungspotenzialen zu zeichnen, müssten ordnungspolitische Rahmenbedingungen, interne Konflikte zwischen den Migrantengruppen sowie die Migrationsdynamik berücksichtigt werden. Der größte Teil der Rücküberweisungen fließe in Länder mit mittlerem Einkommen und stabilem Wirtschaftswachstum. Wirtschaftlich schwächere Länder profitieren nur wenig von den transnationalen Bindungen der MigrantInnen. Sie verzeichnen eine geringe Rückkehrquote und eine schlechte Infrastruktur für die produktive Verwendung von finanziellen und sozialen Rücküberweisungen, obwohl sie volkswirtschaftlich viel stärker davon abhängig sind. Im Hinblick auf Armutsbekämpfung und das Erreichen der MDGs zeigte sich Faist demzufolge pessimistischer.

Die Diaspora müsse als Partner angesehen werden, forderte Gasana. Die Diaspora könne eine Schlüsselfunktion haben, wenn die Rückkehr in die Entsendeländer gefördert werde. Sie müsse aber auch aufgefordert werden, nach Afrika zurückzukehren, indem finanzielle Anreize geschaffen werden. Der Vorteil liege auf der Hand: „Die Migranten kennen das System, die Kultur und die Menschen.“

Aus dem Publikum wurde angeregt, in den EZ-Organisationen zu prüfen, wie viele MigrantInnen dort arbeiten, um sie besser einzubinden. In diesen Organisationen werde der Nachwuchs gut ausgebildet. Dies sollte weiter ausgebaut werden.

Welche Widerstände müssen in den Entsende- und Empfängerländern überwunden werden?

Eugène-Richard Gasana forderte ein Umdenken in Europa. Migration sei vor allem ein menschliches und weniger ein technisches Problem, das nicht als bedrohliche Krankheit, sondern als Bereicherung angesehen werden müsse. Folgende Widerstände seien dabei zu überwinden:

1.      Tabus: Rassismus müsse zu einem offenen politischen Thema werden, um eine immigrationsfreundliche Politik verfolgen zu können

2.      Egoismen: Afrika dürfe nicht nur als Reservoir von Rohstoffen gesehen werden.

3.      Klischees: Vorurteile müssten abgebaut werden und Afrikaner Ernst genommen werden. Es sei vor allem notwendig, den Menschen in den Industrieländern den Nutzen und das Eigeninteresse an Investitionen in Entwicklungsländern zu verdeutlichen. Dann würde sich auch das Bild von MigrantInnen ändern.

Thomas Faist beklagte, dass in öffentlichen Diskussionen die Konsequenzen für die OECD-Immigrationsländer im Zentrum des Interesses stehen würden. Debattiert werde vor allem über Multikulturalismus und kulturelle Differenz, Migrantenrechte oder Arbeitsmarkt- und Bildungseffekte. Stattdessen sollten die Effekte für die Herkunftsländer verstärkt in den Vordergrund treten. Außerdem sieht er innenpolitische Widerstände gegen die Öffnung der Grenzen, auch wenn sich „hier einiges getan habe“. Das Problem sei die Verknüpfung von populistischer Politik und Migrationspolitik.

Auch Ulla Mikota wünscht sich eine andere Atmosphäre in der europäischen Bevölkerung, um die Akzeptanz von MigrantInnen und deren Bild in der Bevölkerung zu verändern. Hierfür müssten legale Migrationsangebote gestärkt werden, um den Eindruck der Illegalität zu begegnen, denn „für uns ist es ganz normal, dass unserer Kinder ein Jahr in den USA oder in Südkorea leben. Wenn wir diese Normalität auch für Migranten aus sogenannten Entwicklungsländern hätten, wäre dies ein kleiner Baustein, um die Mentalität der Menschen hier zu verändern und dem Eindruck entgegen zu treten, es würde einem die Butter vom Brot genommen.“

Resümee

Migration ist eine Chance für die Entwicklungsländer, die besser genutzt werden muss. Dies war die einhellige Meinung unter den DiskussionsteilnehmerInnen der Auftaktveranstaltung zu den Bonner Impulsen 2006. Insgesamt wurde dafür ein hoher Bedarf an Kooperation und Dialog zwischen und innerhalb der verschiedenen Ebenen deutlich. Die Gesprächsbereitschaft dazu wurde vom Podium – VertreterInnen von Politik, Diplomatie, Wissenschaft und Zivilgesellschaft – deutlich hervorgehoben. Auch herrschte Konsens darüber, dass eine europäische Migrationspolitik keine Abschottungspolitik sein dürfe, die sich hinter sicherheitspolitische Interessen stellt. In der abschließenden Publikumsdiskussion fand die Veranstaltung eine positive Resonanz. Den Bonner Impulsen sei es gelungen, „die gesamte Bandbreite des Themas aufzuzeigen“, resümierte ein Besucher in seinem Diskussionsbeitrag.

24. April 2006
Marc Baxmann